Любимая забава бюрократии: «раздели (соедини) министерство»

После президентских выборов Минздравсоцразвития могут заново разделить на части

Когда в 2004 году решением Владимира Путина были объединены министерство здравоохранения (Минздрав России) и министерство труда и социального развития, новшество показалось несколько необычным. Труд – это одно, а здоровье – совсем другое. Хотя, конечно, трудиться, не будучи здоровым, невозможно... Но есть там еще и третья составляющая – социальная защита. Получаются Лебедь, Рак и Щука и одна телега – министерство.

В новой упряжке больше всех пострадала социальная защита, считает детский омбудсмен Павел Астахов, и предлагает разделить суперминистерство после семи лет его существования на исходные составляющие. Он утверждает, что объединение Минтруда, Минздрава и органов соцзащиты не помогло решению социальных проблем. Время для этого предложения выбрано удачно: новый премьер неизбежно примется в мае переставлять министерскую мебель в правительственной избе.

«Надеюсь, структура нового правительства будет сформирована таким образом, что социальные вопросы будут особо вынесены; возможно, произойдет разделение министерств, – заявил Астахов в ходе круглого стола в Общественной палате РФ. – Мне кажется, такая насущная необходимость существует, потому что это должна быть отдельная мощная структура на уровне правительства, занимающаяся социальными вопросами». Он также отметил, что в настоящее время социальные вопросы являются второстепенными, даже исходя из названия министерства.

Мнения экспертов на этот счет разделились. Одни считают, что незачем менять существующую структуру, учитывая, что у нынешнего Минздравсоцразвития и так сконцентрированы все важнейшие полномочия. Оно формирует пенсионную и налоговую политику, контролирует внебюджетные фонды, влияет на рынок труда, разрабатывает социальные программы и т. д. Сфера влияния ведомства чрезвычайно широка: от медицины, здравоохранения, курортов и фармацевтики до уровня жизни населения, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального страхования, защиты прав потребителей и даже, отчасти, трудовой миграции.

Директор департамента стратегического анализа компании ФБК Игорь Николаев, чьи слова приводит «Независимая газета», считает, что подобного рода предложения появляются тогда, когда и предложить-то особо нечего. «Все можно было делать и в рамках существующей структуры, – говорит он. – Я не считаю, что разделение ведомства – первоочередная задача. Хотя, конечно, претензии к его работе есть, и их немало».

Существует и опасность того, что два новых министерства, выросших из одного старого, значительно нарастят свой штат, а документооборот между ними ухудшится. Этой точки зрения придерживается гендиректор компании «Финэкспертиза» Агван Микаелян. «Мне кажется, что социальный блок требует не разделения, а существенного изменения в сторону упрощения, – говорит он. – Например, до 80% решений можно было бы выполнять за счет активного внедрения электронного документооборота, тогда как при дроблении ведомства мы так разрастим его штат, что никакой эффективности добиться будет просто невозможно».

Другие, наоборот, полагают, что всякие изменения – это благо, поскольку любая встряска заставляет чиновные шестерни вертеться по-новому. Аналитик компании «БКС» Богдан Зыков отмечает, что эффективность министерства находится далеко не на самом высоком уровне, тогда как не решаемых социальных проблем в России хватает. «С такой точки зрения любые изменения структуры ведомства и механизмов его работы – это позитивный шаг, который позволит опробовать новые подходы», – считает он.

Это же мнение поддерживает и президент региональной общественной организации содействия защите прав детей «Право ребенка», член Общественной палаты Борис Альтшулер, интервью с которым опубликовала газета «Взгляд». «Очень правильное и разумное предложение. Просто не нужно было изначально объединять две сферы в одну. В результате не получается ни того, ни другого», – считает он. По оценке г-на Альтшулера, министерство не справляется не только с социальными вопросами, но и со здравоохранением: «Эта целевая, профильная работа должна вестись специальными людьми. Конечно, социальные вопросы представлены очень слабо».

На вопрос, какой должна быть новая организация, занимающаяся социальными вопросами, он ответил: «Точно такой же, как и до объединения в 2004 году. Вопрос в том, решит ли разделение существующие проблемы. Все равно придется думать, как будут выглядеть эти отдельные министерства. В процессе этого разделения можно будет понять, как вообще организована работа министерства».

Он перечисляет наиболее актуальные социальные проблемы, с которыми не справляется нынешнее министерство: «Самая наболевшая проблема – в том, что в стране вообще отсутствует социальная услуга семье. Сейчас социальная сфера России направлена на выдачу различных пособий, продуктовых наборов; существует множество учреждений, которые ждут, когда к ним обратятся. Дело в том, что новый закон о социальном обслуживании является важным шагом вперед. Но я уверен, что при нынешней структуре Минздравсоцразвития все это заглохнет, потому что там практически некому реализовать этот закон. Там есть несколько профессионалов, но их не хватает для полноценной деятельности. Страна просто задыхается без социальных услуг семье. В России каждый день появляются 300 сирот. Это связано с тем, что никто не работает с семьей».

Новое социальное министерство, по его мнению, как нельзя лучше пришлось бы под этот закон: «В новом законе многое прописано, но его реализация требует разработки совместных методических документов, материалов, изучения опыта зарубежных стран. Это – задача министерства. При нынешнем положении вещей социальный блок необходимо резко усилить».

Г-н Альшулер напоминает, что наша страна находится в демографической яме, и проводит слова Фурсенко, сказавшего на днях, что за последние 10 лет количество школьников уменьшилось на 40%. «Я подсчитал, и получилось, что за этот период число школьников уменьшилось ровно на 10 млн. Каждый год – на 1 млн школьников меньше. А это напрямую связано с тем, что снизилась рождаемость. Страна начинает стремительно стареть и приближаться к точке невозврата. И вскоре мы придем к тому, что у нас вообще некому будет рожать. Но для того, чтобы изменить эту ситуацию, ничего не делается».

Вряд ли социальное министерство сможет улучшить ситуацию с рождаемостью, но видимость бурной деятельности создаст. Следует заметить, что укрупнение, переименование и ликвидация министерств – дело вполне обычное для нашей правительственной практики. Подобные процессы накатывают волнами, их активно обсуждают некоторое время, а потом забывают. Но желание поменяться местами, когда музыка не очень ладится, периодически дает о себе знать.

Уместно будет напомнить, что самая масштабная правительственная реформа произошла еще во времена Никиты Хрущева, когда в течение семи лет министерства не существовали вообще. Вместо них были введены т. н. совнархозы (СНХ) – советы народного хозяйства, местные органы управления промышленностью. Совнархозы были созданы в 1957 году вследствие хрущевской административно-хозяйственной реформы. Причиной стал нарастающий дефицит бюджета СССР: для покрытия валютных расходов приходилось продавать за рубеж все больше золота. Суть реформы заключалась в отмене ведомственного подчинения предприятий и передаче их в ведение регионов. Предполагалось, что ресурсы будут распределяться рациональнее, и все возникающие проблемы будут решаться быстрее. Министерства за ненадобностью ликвидировались.

Однако идея совнархозов себя не оправдала: нарушились сложившиеся многими десятилетиями производственные связи, в стране начали нарушаться давно сложившиеся отраслевые и межотраслевые связи предприятий различных регионов, появились большие диспропорции в развитии народного хозяйства. В результате в октябре 1965 года в СССР были вновь образованы отраслевые министерства, ликвидированные семью годами ранее.